Lesotho

Propositions de réforme

• La première réforme concerne l’attribution des fonctions et des devoirs. Le programme de mise en œuvre de la décentralisation prévoit un processus de transfert en trois phases : une phase de transition de deux ans (2004-2005) conduisant à l’élection des dirigeants locaux et à la décentralisation de quelques fonctions ; une phase de développement de cinq ans (2006-2011) au cours de laquelle des fonctions supplémentaires seraient décentralisées ; et une phase de consolidation de cinq ans (2012-2016) au cours de laquelle les opérations, l’efficience et l’efficacité des collectivités territoriales seraient consolidées. Cependant, ce programme ne se déroule pas du tout comme prévu. Les ministères de tutelle ont encore des difficultés à identifier et à transférer les budgets pour les responsabilités qui sont désormais du ressort des gouvernements locaux. Entre autres, le caractère imprévisible et instable des transferts aux collectivités territoriales est préjudiciable à la planification et à la prestation de services publics locaux. La réforme devrait aider à clarifier les chaînes de responsabilité sectorielle à transférer et comment les gouvernements locaux les assumeront.

• La deuxième réforme concerne les transferts financiers du gouvernement central vers les collectivités territoriales. La législation sur les collectivités territoriales prévoit des revenus propres aux collectivités territoriales, mais l’option retenue est de financer les collectivités territoriales par des transferts massifs. Ainsi, en 2006, sous l’impulsion d’un groupe de travail conjoint entre les Ministères des Finances et des Collectivités Territoriales, une ligne budgétaire labellisée « Fonds de développement des Conseils Locaux » a été prévue dans le budget national. Soixante-quinze pour cent de ce montant est distribué aux collectivités territoriales selon la population et 25 pour cent selon la superficie. Cependant, ces transferts sont imprévisibles car le montant national est fixé de manière ponctuelle. Compte tenu de la faiblesse de la fiscalité locale, ces transferts constituent une part importante des budgets locaux. Cette situation montre une dépendance préoccupante des collectivités locales vis-à-vis de l’État central, qui les transforme en agences d’exécution locales, d’autant plus que ces transferts sont conditionnels. Et pourtant, pour autant, les transferts sont loin d’être suffisants pour couvrir le déficit de recettes des collectivités territoriales. La réforme doit permettre d’assurer la stabilité et la prévisibilité des transferts et de déterminer leurs justes proportions, notamment en aidant les ministères de tutelle à identifier le coût des chaînes de responsabilité des ministères qui doivent être transférés aux collectivités territoriales pour se conformer aux lois sur la décentralisation. Elle devrait également définir les mécanismes de péréquation et les incitations nécessaires pour assurer une solidarité territoriale au niveau national et une saine concurrence entre les territoires. La réforme pourrait ainsi mettre l’accent sur la correction du déficit vertical qui oblige les collectivités territoriales à gérer des déficits permanents.

• La troisième réforme devrait porter sur la fiscalité locale. Les niveaux de fiscalité locale devraient être une préoccupation, car les recettes de la fiscalité locale représentent moins de 10 pour cent des ressources budgétaires des collectivités territoriales. Les décisions des collectivités locales concernant l’assiette et les taux des impôts locaux sont soumis à l’approbation du ministère des Collectivités Territoriales. Cependant, le problème structurel de la fiscalité locale est lié à l’assiette fiscale elle-même ; la seule taxe locale collectée est la taxe foncière. Les impôts locaux sur l’activité économique font défaut et ne sont pas compensés par diverses redevances et prélèvements collectés localement. La réforme pourrait aborder la redéfinition d’une gamme plus large de recettes propres pour les collectivités locales et la définition d’une gamme de ressources partagées entre le gouvernement central et les collectivités locales.

• La quatrième réforme est la stratégie urbaine. Avec une population de 2,2 millions d’habitants, le Lesotho a connu une urbanisation considérable, passant d’un taux d’urbanisation de 3,5 % en 1960 à 29 % en 2020. Le taux d’urbanisation atteindra 46,4 % en 2050. La population urbaine augmente au taux de 3,5 % par an, tandis que la population totale augmente au taux de 0,33 % (World Urbanization Prospects : The 2018 Revision). Le Lesotho n’a pas de très grandes villes ; le réseau urbain se compose principalement de petites villes en plus de la capitale, Maseru (pop. 267 559). Les autres villes sont : Hlotse (pop. 47 894), Mafeteng (pop. 43 200), Teyateyaneng (pop. 28 142), Mohale’s Hoek (pop. 23 481) et Maputsoa (pop. 23 029). Un réseau urbain embryonnaire commence à émerger de la croissance dynamique de ces villes et sa structuration volontariste appelle la définition d’une stratégie urbaine nationale pour le Lesotho.

• Une cinquième réforme devrait porter sur l’autonomisation des collectivités territoriales pour une contribution efficace à la lutte contre le changement climatique. Les gouvernements locaux doivent être habilités et entièrement financés pour développer des actions sur le terrain pour l’atténuation du changement climatique.

Propositions de réforme

Avec une note globale de 23 points sur 48, le Lesotho est l’un des pays dont l’environnement n’est généralement pas favorable à l’action des villes et des autorités locales. De grandes réformes seraient nécessaires pour créer un environnement plus propice aux villes et aux collectivités locales. À la suite de l’analyse du contexte national, les réformes suivantes sont suggérées.

• La première réforme concerne le processus de transfert des compétences et des responsabilités. Le programme de mise en œuvre de la décentralisation (Decentralization Implementation Programme) prévoit un processus de transfert trois phases : une phase de transition de deux ans (2004-2005) menant à l’élection des responsables locaux et à la décentralisation de quelques fonctions ; une phase de développement de cinq ans (2006-2011) durant laquelle des fonctions supplémentaires sont décentralisées ; et une phase de consolidation de cinq ans (2012-2016), durant laquelle les opérations des collectivités locales seront développées, tandis que leur efficacité et leur efficience seront renforcées. Cependant, la mise en œuvre de ce programme ne suit pas du tout les délais prévus. En effet, les ministères compétents rencontrent encore des difficultés à identifier et à transférer les budgets relatifs aux compétences relevant désormais de la responsabilité des collectivités locales. En outre, le caractère imprévisible et irrégulier des transferts contraint les collectivités locales à un attentisme qui nuit à la planification et à la prestation des services publics locaux. La réforme devrait aider à identifier les chaînes de responsabilité sectorielles à transférer et à clarifier la manière selon laquelle elles seront assumées par les collectivités locales.
• La deuxième réforme concerne les transferts financiers du gouvernement central aux collectivités locales. Certes, la législation sur les collectivités locales prévoit que celles ci disposeront de leurs propres ressources, mais l’option retenue est de les financer par des transferts massifs. C’est ainsi que, dès 2006, sous l’impulsion d’un groupe de travail conjoint regroupant le ministère des Finances et le ministère des Collectivités locales, un poste budgétaire intitulé Development Fund for Councils a été prévu dans le budget national. 75% de ce montant a été distribué aux collectivités locales selon leur population, et 25% selon leur superficie. Cependant, ces transferts sont imprévisibles puisque le montant national est fixé de manière ad hoc. Compte tenu de la faiblesse de la fiscalité locale, ces transferts représentent une part importante des budgets locaux. Le cas de la capitale, Maseru, est caractéristique de cette situation : les transferts du gouvernement central représentent 90% du budget de la collectivité locale. Cette situation révèle une dépendance inquiétante des collectivités locales vis-à-vis de l’État qui les transforme en agences d’exécution au niveau local, d’autant plus que les transferts en question sont conditionnels. Ce n’est pas pour autant que ces transferts suffisent à combler le déficit de revenus des collectivités locales. La réforme devrait aider à assurer la stabilité et la prévisibilité des transferts et à en déterminer les proportions propres, notamment en aidant les ministères compétents à déterminer le coût des chaînes de responsabilité des ministères devant être transférées aux collectivités locales conformément aux lois de la décentralisation. Elle devrait également définir les mécanismes de péréquation et les mesures incitatives nécessaires pour assurer la solidarité territoriale au niveau national et une concurrence saine entre les territoires. La réforme pourrait ainsi mettre l’accent sur la résorption du déficit vertical qui contraint les collectivités locales à gérer des déficits permanents.
• La troisième réforme devrait concerner la fiscalité locale. Le niveau de cette dernière est inquiétant puisque son produit représente moins de 10 % des ressources budgétaires des collectivités locales. Les décisions des collectivités locales en matière de base de prélèvement et de taux des impôts locaux doivent être approuvées par le ministère des Collectivités locales. Cependant, le problème structurel de la fiscalité locale est lié à son assiette elle-même, le seul impôt local perçu étant l’impôt foncier. Aucune taxe locale n’est prélevée sur l’activité économique, une absence qui n’est compensée par aucune redevance ni aucun prélèvement à l’échelle locale. La réforme pourrait permettre de redéfinir un plus large éventail de recettes propres aux collectivités locales et d’identifier un plus grand éventail de ressources partagées entre le gouvernement central et les collectivités locales.
• La quatrième réforme concerne la stratégie urbaine. Pays de 2,2 millions d’habitants, le Lesotho a connu une urbanisation importante, le taux d’urbanisation passant de 3,5% en 1960 à 28,2% en 2018. Le taux de croissance de la population urbaine s’élève à 3,5% par an alors que le taux de croissance de la population totale est de 0,33% (World Urbanization Prospects : the 2018 Revision). Le Lesotho est dénué de très grandes villes. En dehors de Maseru, la capitale, qui compte 267 559 habitants, le réseau urbain est constitué principalement de petites villes, notamment Hlotse (47 894 habitants), Mafeteng (43 200 habitants), Teyateyaneng (28 142 habitants), Mohale’s Hoek (23 481 habitants) et Maputsoa (23029 habitants). Un réseau urbain embryonnaire commence à voir le jour sous l’effet de la croissance dynamique de ces villes, et sa structuration proactive rend plus urgente la définition d’une stratégie urbaine nationale pour le Lesotho.
• Une cinquième réforme devrait se pencher sur le pouvoir des collectivités locales afin de pouvoir contribuer efficacement à la lutte contre le changement climatique. Ces collectivités devraient être habilitées et obtenir les financements nécessaires pour développer des mesures d’atténuation du changement climatique sur le terrain.